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一次撂倒122名公職人員!塌方式“微腐敗”如何產生?

俠客島 

【解局】一次撂倒122名公職人員!塌方式“微腐敗”如何產生?

【俠客島按】

基層執法人員為不法分子充當“保護傘”,搞錢權交易,相信大家都聽過見過。不過,你們聽說過,一起事件“撂倒”122名公職人員嗎?

黑龍江哈爾濱,就發生了這么一起事件。在哈爾濱,大貨車給人的印象常是肆無忌憚地瘋狂違章,超載、超速、超限、闖紅燈,甚至造成交通事故致行人死亡。而這些“瘋狂大貨車”之所以如此肆無忌憚,就是因為有基層執法人員做“保護傘”。

上周,哈爾濱紀委、監委發布的通報中,就公布了122名充當“保護傘”的領導干部、公職人員的查處情況

從已有信息來看,絕大多數涉案人員的涉案金額并不多,每次受賄一般為500到1000元不等,是典型的微腐敗。與那些典型的巨貪相比,微腐敗更難查處。

在從嚴治黨和反腐敗已經形成高壓態勢的情況下,仍然發生如此大規模的腐敗現象,一方面說明反腐敗斗爭永遠在路上,另一方面也說明,與那些典型的“巨貪”相比,“微腐敗”可能更為復雜,更難查處。

為什么會產生“微腐敗”?如何透視和遏制這種現象?武漢大學社會學系研究員呂德文對此做過長期調研,發現“微腐敗”有其獨特的發生機制,亟需引起重視。以下是呂德文為俠客島撰寫的專文分析。

特點

從特征上來說,”微腐敗”一般發生在群眾身邊,與日常生活密切相關,涉案金額少,具有一定的隱蔽性。也正是因為如此,其常常表現為不合理不合法的行為,介于非法與違法之間。

總的來看,大致有三個特點:

(1)灰色利益大量存在。一般來說,基層社會存在大量灰色利益。之所以說是灰色,是因為盡管某些行為受到法律的明令禁止,但因為它更加符合民眾普遍認可的情理,所以常常在事實上獲得法律的豁免。比如,街頭的攤販、黑車、小廣告等,雖然他們違反相關法規,但是因為涉及到一些人的生計和生活方便,還是廣泛存在。

(2)執法力量嚴重不足。一線執法力量不足是基層治理的普遍狀況,無論是公安部門,還是城管、環保、文化等行政執法部門,莫非如此。這就形成了一個現象:灰色利益廣泛存在,違法違規現象甚為普遍,但街頭執法力量卻幾乎不可能完全控制灰色領域。這也反過來為灰色領域制造了生存空間。

(3)大量啟用自由裁量權和半正式行政手段。灰色領域的違法行為在情節認定、處罰力度等方面,都要依靠一線執法人員的主觀經驗判斷,存在較大的自由裁量空間。并且,因為執法人員不夠,導致這些領域需要聘用大量輔助人員。由此導致的結果是,街頭執法過程很難受到有效規制。

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發展

從調研來看,“瘋狂大貨車”這一領域,就是典型的牽扯大量灰色利益的例子。

首先,從這個行業看,其主要利潤來源于超載。說白了,在當前的行業生態下,貨車司機如果完全按照相關法規行事,幾乎是不可能獲得合理利潤的。

以渣土運輸為例,相關部門為了加強這一行業的管理,不僅對渣土車輛、司機設有嚴格的標準,其運輸時間、路線也有嚴格規定。然而,在絕大多數運輸公司都達不到標準的情況下,交警也就只能默認超載、超速、不按規定時間和路線行駛等現象的存在。某種程度上,對于大多數從業人員而言,交警罰款是其合理“成本”。能夠躲過處罰,或者說少罰一點,就是賺了

其次,就交警執法而言,盡管經過多年的正規化建設,極大壓縮了執法不規范的行為。但是,街頭執法仍大量依賴于自由裁量和協警。尤其是對普遍存在違法違規行為的“瘋狂貨車”而言,交警執法力量更是顯得嚴重不足。

筆者在實地調研時發現,一方面,有一些利益群體的確會通過各種手段,包括尋找內線獲得執法信息,從而躲避打擊;另一方面,交警(包括城管等相關執法人員)也普遍面臨抗法風險,因嚴格執法而被當場拖拽、集體圍攻,以及事后報復的現象,并不鮮見。

久而久之,在“瘋狂貨車”的執法過程中,交警和司機之間很容易形成默契——這個默契并不一定以微腐敗的形式出現,而是以“相互妥協、各讓一步”的方式呈現,如交警可以在自由裁量權的范圍內,對違法司機給予最低處罰;對已經處罰過的司機,如再次被抓到,可以酌情處理。

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客觀而言,灰色領域的存在有其必然性。隨著社會轉型的加快,政府很難對那些新出現的領域及時規制,容易為一些利益群體“鉆空子”。不過,我們需要警惕的是,因為基層治理本身具有多任務性,也有多重目標,需要協調各方面的利益;為了提高治理績效,政府也會主動創造灰色領域

比如,各個城市的重點市政工程,一般都需要趕工期,這就很容易造成噪音、渣土等違規違法現象,涉及到環保、城建、城管等各個部門。然而,在具體執法中,相關部門為照顧重點工程,網開一面也是常有之事。

環節

簡言之,在一個常態社會,尤其是處于劇烈變遷中的基層社會,灰色領域是很難清除的;而灰色領域的存在,也為微腐敗提供了社會基礎。但是,需要明確的是,灰色領域并不必然帶來微腐敗。其發生,還需建立在公權力與私人利益的交換條件——灰色利益鏈條上。

具體說來,灰色利益鏈等建構有幾個環節:

1.灰色利益的組織。從事實上來說,灰色利益領域是一個高度競爭、極易形成壟斷的領域。比如土石方工程和渣土運輸,由于管理難度大,且牽扯到的利益群體較多,很容易為團伙介入。從管理有效的角度上說,開發商、承建商乃至于正規的運輸公司和司機,并不一定完全排斥灰色利益群體的介入。因為一旦灰色利益被組織起來,甚至形成壟斷,就會形成相對穩定的分配秩序。

2.灰色利益的經營。雖然灰色領域的從業者組織起來后,可以形成相對穩定的內部秩序,但是如需獲得穩定的利益來源,還需建立穩定外部經營環境。

如上文所述,灰色領域的存在有客觀條件,執法部門在實際執法過程中,也并非以完全清除灰色利益為目標。因此,一個“聰明”的經營者,并不一定要以建立保護傘的形式來壟斷利益;只要充分了解政策,合理分析執法邏輯,盡可能掌握執法信息,即可經營好灰色利益。事實上,大量的灰色利益并不需要侵蝕公權力,而是以“合情合理不合法”的形式存在的。

3.灰色利益的交換。事實上,這并不容易,尤其是有組織的交換,其技術要求極高。首先,灰色利益的組織者必須保證內部秩序穩定,否則就不可能集體行動;其次,執法部門內部亦需形成一個暫時的利益聯盟,這需要多方面的條件,哪怕是有一個關鍵人物不愿意,聯盟就可能解體;再次,利益輸送需要有合適的中介,既為經營者信任,亦可部分代理公權。

4.灰色利益的潛規則化。通常而言,為那些“合情合理不合法”的灰色利益提供空間,可謂是基層社會中廣受認可的潛規則;但是,建立灰色利益輸送的潛規則,則需要一系列的舉措。慣用的辦法是,將社會中廣受認可的情理和“政治正確”話語相結合。

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在哈爾濱交警系統性腐敗案件中,顯然形成了一個完整的灰色利益鏈,以至于形成了一個微腐敗的亞文化。其表現是,灰色利益鏈條中的所有人員,都將微腐敗行為視作一個合理現象。公職人員將微小的受賄行為視作為一種“合情合理”的潛規則。

比如,涉案交警大隊副大隊長以保護“重點工程”的名義,合理化要求下屬對有關大貨車放行;而執勤民警,一方面是在執行上級指令,另一方面也將灰色利益正常化,很容易將小型受賄當作是對“瘋狂貨車”的“照顧”。貨車司機則根據“行業規則”,通過成本收益計算,將行賄視作是一種“合算”的行為。

治理

在所有的系統性、“塌方式”的腐敗案件中,幾乎都存在一個廣受認可的,將腐敗行為合理化的亞文化。哈爾濱交警腐敗案件的啟示意義在于,“微腐敗”亞文化有更為深厚的社會基礎,查處也更為困難。

有效治理微腐敗,其根本在于極大壓縮灰色利益空間,包括社會法治化、行業規范化、基層治理現代化等,但做到這一點需要較長時間最直接的辦法是要斬斷灰色利益鏈條,而斬斷這一鏈條的最關鍵的有效措施是規范公權力

就筆者的調研看,街頭執法的規范化程度已經越來越高,嚴格執行相關規定,系統性微腐敗幾乎是不可能產生的。哈爾濱市交警大隊之所以出現系統性腐敗,既是因為一線執法的自由裁量未受到有效約束,從而為一線民警的微腐敗行為提供了空間;同時也源于一線民警明顯受到腐敗亞文化的影響

但最更根本的還在于,執法規范未嚴格遵守,級別較高的民警濫用職權,隨意使用自由裁量,改變外勤民警的處置意見,違規進入執法系統,從而進一步擴大了微腐敗的影響范圍。

不可否認,基層微腐敗的成因較為復雜,更與當下中國處于社會轉型期的國情分不開,不過,調研也顯示,要想從源頭上遏制和約束微腐敗,也并非不可能。如何在短期和長期的發展間求得平衡,如何從制度上斬斷灰色利益鏈條,需要每一個環節的執政決心和意志。

編輯:燕青   審核:黃偉   來源:快資訊

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